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        1. 投資北京國際有限公司
          PPP

          中國PPP項目現存問題及對策

            

              目前,PPP模式出現“剃頭挑子一頭熱”現象。各級政府對PPP熱情高漲,但社會資本則顯得相對冷靜,據悉截至目前各級政府推出的項目中,與社會資本達成初步意愿的僅占十分之一左右。
              1、政府與市場的職能界限不清。目前社會對PPP模式的認知存在明顯的誤區,不論是社會資本、專家學者,還是一部分政府部門等,都把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉基建融資模式。特別是在4月份宏觀數據顯示經濟持續回落勢頭未有效扭轉時,PPP模式更被誤導為了一種投資刺激工具和政策安排。鑒于當前正在經歷前期刺激消化和陣痛期,加之上一輪刺激計劃中許多投資項目缺乏嚴格的可行性研究而倉促上馬,這加重了社會資本對PPP項目的可行性與有效性的疑慮。
              把PPP模式理解為一種新的融資安排是典型的認知扭曲,盡管PPP模式客觀上帶有向社會融資的效應,但PPP的本質是更高效地滿足社會對公共產品和服務的訴求,更有效地利用好政府財政資源,以及促進政府職能的轉型。
              當前推廣PPP模式,本質上是推動一場新的公共產品和服務變革。過去,看似政府在公共產品和服務上投入許多資源,但許多公共資源實際變成了鋼筋水泥組成的形象工程,未有效形成公共服務和產品,更談不上最大化政府公共財政效用。通過PPP模式,公共產品和服務就可走出政府自產自供的格局。這一方式的轉變不僅極大地避免公共財政資源沉淀,而且提高了公共財政資源的使用效率。從這個角度上講,PPP模式可視作一場公共產品和服務的供給革命。
              當然,這要求對公共性和公益性進行科學合理的定義。除了非排他性、非競爭性和自然壟斷領域,那些可以市場化的領域,應該通過市場定價來解決,避免集運動員與裁判員于一身的角色錯位。如果政府擁有裁判員和運動員的雙重角色,一旦政府失信違約,給項目帶來直接損害的同時,也不利于后期項目開展。盡管PPP項目合作雙方有合同約束,但在具體項目運作及投資過程中政府依然處于強勢和優勢地位,政府失信違約對投資人的融資成本、項目收益造成了嚴重的影響,并且不利于其他項目的開展。
              2、為PPP模式提供穩定的法律環境,避免基于政策推動的不穩定性。當前PPP項目的投資周期大多跨越一任官員任期,這意味著用全國人大立法的方式規范PPP市場秩序,要比單純基于政策更有利于消除社會對政策 “朝令夕改”的擔憂。
              在立法機關立法制定PPP市場秩序時,應明確規定PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲,政府與社會資本基于權責對稱行駛各自職責,盡可能避免在規則制定上把政府放置在不容挑戰的主導地位,如若政府在發起的各種特定PPP項目公司(SPC)中占據主導地位,社會資本更多為項目配資,那么PPP將被社會資本誤解為單純的政府融資工具,進而削弱社會資本的參與熱情,不利于PPP的健康發展。
              過度強調政府主導,甚至即便在設立有助于破產隔離的SPV中,依然置入政府主導項目的條款,將很容易混淆參與各方的權責,使SPV無法有效隔離風險,導致政府等事實上承擔了隱性或無限的風險連帶責任,并給政府等帶來不必要的聲譽風險。
              3、創新PPP產品的實現形式和交易模式,提高PPP項目的市場深度。當前的PPP項目投資規模都較大,投資周期也較長,且多是非標準化和非證券化項目,這導致PPP資產轉讓市場很難活躍,投資者風險不易轉移。
              為此,一方面可在PPP產品設計上按照《合伙企業法》確定普通合伙人(GP)和有限合伙人(LP)的合伙人機制,抑或借鑒眾籌模式中的領投人與跟投人機制,并根據項目的特殊性制定特定損益分配條款,確定政府及相關實體參與特定PPP項目的身份和角色,用法律的形式明確各自的權責。另一方面,PPP產品設計可以實行分級證券化基金模式,把參與PPP項目的各方權責與損益分配機制,內嵌到PPP產品設計中,使PPP具有硬約束。同時,不論是合伙人制、領投/跟投的眾籌模式,還是分級基金模式等,都旨在對PPP產品的證券化、標準化處理,使其能在股權和金融交易所交易,為PPP創造動態優化投資者結構和動態優化運營機制的環境。
              總之,當前中央決策層大力推廣PPP,并不是把其單純作為一項政府融資工具和穩增長的工具,而是寄希望于它能撬起一場公共服務變革。因此,各級政府唯有摒棄認識偏誤,立足改革創新政府行政理念,那么據此推出的PPP才能真正適銷對路,激發起社會資本的參與熱情。

          文章來源:投資北京項目部匯編整理


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